| 学习先进经验，推动珠海园区经济加快发展 |
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| 2007-08-07 16:14 文章来源：广东省经济贸易委员会综合处 |
| 文章类型：原创 内容分类：调研 |
为推进实施“工业强市”战略，进一步开拓视野、借鉴经验，4月9日—14日，珠海市党政代表团赴天津、苏州、厦门三市进行了为期７天的学习考察活动，参观考察了天津滨海新区、苏州工业园、苏州高新区、厦门海沧台商投资区、厦门火炬（翔安）产业园等工业园区及天津一汽丰田、天津钢管集团、中新药业等企业。三个城市经济社会快速发展的势头，当地干部开拓进取的工作作风，以及各个地方推进园区经济、工业化与城市化协调发展等方面的先进经验和成功做法，对珠海今后如何加快推进园区经济发展给予了有益的启示。
一、考察活动的收获和启示
（一）大气魄、大手笔投入，完善基础设施建设，是园区经济健康快速发展的重要基础。
大气魄、大手笔投入土地等基础设施建设，是三市工业园发展的一大特点。天津滨海新区从1994年到2006年底，累计完成固定资产投入4221亿元，对新区进行了大规模的开发建设。目前，除向国家开发银行贷款的500亿元外，每年中央财政投入、管委会基础设施建设基金、土地转让收益循环投入基础设施建设的资金超过60亿元。有高投入才有高产出，滨海新区生产总值从1993年的112亿元到2006年的1960亿元，提高了16.4倍，年均递增20.6％；财政收入由23.6亿元增长到380亿元，增长15倍。苏州工业园开发初期坚持“先开发，后引进”的原则，先后投入400余亿元资金，按照“九通一平”标准，基本完成80平方公里中新合作区主要基础设施开发，目前，园区每年还要投入约100亿元，用于基础设施的建设和完善，十三年来，园区主要经济指标年均增幅达30%左右，累计上交各类税收546亿元，创造就业岗位42万个。厦门火炬高新区1992年到2006年，基础设施建设累计投入37亿元，累计税收总额140.3亿元，产出是投入的3.8倍，实现了低投入、高产出、高速度、高效益发展。三市园区经济的快速发展，首先就是得益于这种大投入所造就的完善的基础设施。
（二）科学的前瞻性的规划，是带动经济发展的重要龙头。
各地具有前瞻性的发展规划是这次考察的最深印象之一，每到一地，首先映入眼帘的就是一个个制作详细精美的规划沙盘。在这三个城市，规划就是一项城市经营策略，在规划引导下，各地发展思路清晰，发展方向明确，规划在园区、产业发展过程中发挥了重要的龙头作用。天津滨海新区的土地、产业布局、基础设施等均由管委会统一制定规划，然后各区分步实施，既保证科学合理地开发利用土地、进行产业布局，又在符合规划的前提下，尽量将行政权力下放，提高行政审批效率。苏州市围绕中心古城区保护，制定“东园、西区、北游、南廊”的城市规划，根据自身区位优势，制定“沿太湖、沿江、沿高速、沿沪浙”的产业发展规划，既有效保护了古城区历史文化风貌，又实现了产业的合理布局和经济快速发展。苏州工业园从开发伊始，就取经新加坡，编制了具有前瞻性的总体规划，制定和完善了300余项专业规划，并确立了“先规划后建设、先地下后地上”的科学开发程序，为园区工业的高质高速发展和城市化的高水平推进开了好头。厦门的城市总体规划及各区、政能的具体规划详细明确，最突出的是工业产业布局和发展规划，规划确定火炬（翔安）产业区主要发展电子信息业，海沧投资区主导发展石油化工产业，食品工业则主要在同安区，合理的产业布局推动了产业集群的形成。目前厦门电子、化工、机械三大支柱产业创造了全市规模以上工业总产值的75.7％。
（三）引进龙头项目，推动产业集聚，是促进园区经济快速度、高质量发展的主要抓手。
天津坚持开展围绕主导产业的大项目招商，吸引世界500强企业在滨海新区投资了203家企业。产业集聚和规模带动效果显著，天津的手机产量占全国的1/4、世界的1/10；汽车产业仅一汽丰田年产汽车达到50万辆，是全国第三大轿车生产基地。在摩托罗拉、三星、一汽丰田、天津钢管集团、中新药业等大型项目的带动下，电子信息、汽车、石油化工、冶金、生物技术与现代医药、新能源及环保等优势产业，创造了全市规模以上工业产值的74.9%，对工业增长的贡献率达到80%，推动滨海新区从1993年到2006年，保持了年均20％以上的高速增长。
苏州工业园在近年的招商引资中，更加注重引进税源型、研发型、生产性服务型以及高科技的大型项目，园区内投资上亿美元项目超过60个，10亿美元以上项目6个，项目平均投资额超3000万美元，61家世界500强企业在区内投资了101个项目。在IC、TFT-LCD、汽车及航空零部件等方面形成了具有一定国际竞争力的高新技术产业集群，是中国最大的液晶面板出货基地和芯片封装测试基地，大型客车和芯片产能均居全国前三位，园区主要经济指标年均增幅达30％左右。
厦门火炬高技术产业开发区在招商引资时，非常注重龙头项目的带动和产业的配套，引进了DELL、GE、IBM、松下及联想、友达等中外知名企业1000多家，其中，仅友达光电一家企业的落户，就带动了几十家配套企业先后前来投资。从1992年到2006年，厦门火炬高新区生产总值年均增长55％，区内1平方公里的土地面积实现583亿元的工业产值，是国内单位面积产出最高的国家级高新区。
（四）以工业化带动城市化，工业化与城市化相协调是经济持续健康发展的内在动力。
天津、苏州、厦门三市都是以工业化为抓手，通过推进工业化来动城市化的发展。目前，天津滨海新区、苏州工业园、厦门火炬（翔安）高新区既是具有国际竞争力的高科技工业园区，又是现代化、园林化的新城区，形成了工业化与城市化相互协调、相互促进的良好局面。天津滨海新区的功能定位就是在工业产业发展的同时，将新区建设成为宜居的生态型新城区，其设想的“一轴”、“一带”、“三个城区”、“八个功能区”的总体布局中，特别突出了塘沽、大港、汉沽三个新城区的建设，而在八个功能区的发展中，又重点规划了10余平方公里，发展金融保险、商务商贸、文化娱乐等城市配套功能。目前，滨海新区的围绕核心区——天津经济技术开发区，已建成了一个完整的现代化新城。
苏州工业园在推进工业高速发展的同时，非常注重利用工业化的契机，高水平完善城市功能，高起点促进城市繁荣，高标准营造良好的人居环境，工业的发展充分带动了城市规模的扩大，苏州工业园建立以来，苏州的城市面积已经扩大了2倍以上。同时，城市的繁荣反过来又促进了工业的进一步发展，在城市化过程中，园区把商住用地以相对较高的价格挂牌交易，所得收益既可以补贴以低于成本价出让的工业用地的亏损，作为建设资金继续投入土地开发中，又让开发商依照规划投资建设生活配套所需的各项设施。目前，苏州工业园每年出让土地的收益有100亿元，创造了良好的经济效益。
（五）在工业化、城市化进程中，要坚持以人为本，协调好经济与社会的全面发展，处理好保护农民利益的问题，努力构建和谐社会。
在发展工业的同时，大力保护征地农民的利益，是保障社会稳定、促进经济健康发展、建设和谐社会的保证。苏州工业园坚持把动迁安置与推进城市化和富民工作有机结合，集中为拆迁村民兴建住宅区、学校、医院，目前，区内90％的农户已迁入现代化居住小区，几乎每户家庭都有３套住房，保证了征地村民有物业收入和福利收入。同时，通过实行“双五个一工程”，推动闲置劳动力上岗创业，增加村民的工资收入和投资收入，目前区内征地待安置的劳动力中已有95％的人重新上岗就业，其中自主创业者超过5000人。
厦门解决失地农民就业的“金包银”办法，对珠海有很大的启发意义。所谓“金包银”，就是在不影响工业园区生产功能的前提下，保留园区范围内的村庄，在村庄的外围统一规划，建设“底层店面上部公寓”的商业用房，即“金边”，村民可用底层商铺经营服务业，上部公寓自住和出租；然后逐步对旧村内部进行规范化配套改造，即“银里”，改变农村面貌，就地实现城镇化。厦门市在规划之初就明确规定，园区内原则上只建设生产区，不建配套生活区，以给“金包银”的村民提供经营服务业的市场，通过“金边”的设计，由失地农民经营居住、餐饮、娱乐等第三产业项目，承担工业园区生活配套功能，既保证了失地农民可“务正业”，有稳定的收入来源，又充分发动市场力量，解决了园区工业的三产配套问题。
（六)科学高效的行政管理体制，是园区经济快速发展的重要保证。
天津滨海新区包括塘沽区、汉沽区、大港区３个行政区和经济技术开发区、保税区、天津港以及天津市部分区域，发展主体和利益主体众多。为协调不同的利益体，天津市制定了《天津滨海新区条例》，为滨海新区实施一体化的统筹管理提供了法律保障。滨海新区管理委员会是市政府的派出机构，依法承担经济、城市、国土发展规划，以及审批各功能区的发展计划和产业布局，协调或批准各类建设项目等八项职能。区域内社会管理职能由各行政区承担，功能区负责经济开发管理，税收收益留用部分，行政区和功能区各占50％。滨海新区管委会不是一级财政，但依法拥有资金的筹集和管理、使用权。管委会统筹大型基础设施项目的资金，除向银行贷款和中央财政拨款外，有两方面的法定来源：一是各行政区、功能区上缴财政留用的5％建立的基础设施建设基金；二是新区土地转让收入的80％由管委会统筹管理。管委会集中这些建设资金用于跨区项目建设，避免各区分头管钱可能出现的区域内到处都是“断头路”、“断头桥”的现象，提高了开发水平。以法规的形式确定不同利益主体的责权利，是滨海新区各级机构相互协调运作，跨区域、高层次生产要素的优化配置的保证。
苏州工业园是中新两国政府间的重要合作项目，其国土、工商、税务等部门由江苏省直接管理，权限较大，独立性较强。园区的开发是在全市总体规划的框架下，由管委会对园区内的土地进行统一规划，由中新双方参股的开发公司具体进行市场化运营和配套服务，整个园区开发管理、行政服务水平都很高。
厦门火炬高新区采取行政区、功能区分离的管理办法，由厦门市政府副市长担任火炬高新区管委会主任，管委会负责园区的规划、开发和招商引资，开发费用财政统一投入。园区土地转让收益、园区税收收益归行政区，管委会不直接从中获益。这种管理方式，有利于避免只顾眼前利益、不考虑长远发展的无序开发，以及贱卖土地，不顾项目质量和产业相关性、盲目引进的短期行为；有利于按照产业规划引进和布局项目，促进产业集群形成。
二、扎实推进珠海市园区经济发展的相关建议
（一）开拓思路，加大投入，科学使用建设资金，大力推进园区基础设施建设。
园区的开发建设水平，直接影响到招商引资效果，影响到工业的发展速度和水平。由于珠海市的建设资金偏紧，园区基础设施建设投入相对不足，严重制约了工业园区和经济功能区的发展。解决投入问题，要以政策和市场手段为主，建议建立完善的园区投入机制，除财政安排的专项资金外，将每年园区商业、工业用地转让的全部收益，以及园区管辖企业当年纳税额的一部分交园区管委会，成立园区基础设施建设基金，建立起园区内生型投入增长机制。同时，各园区、功能区要建立科学的建设资金使用机制。首先要制定科学的投资建设方案，避免全面开花，要以提高投资效益为着眼点，整合资源、集中财力，着力完善水、电、通讯、道路等园区基础配套设施，防止有地无路、有路无水、有水无电，实现园区的有效建设；其次，要拓宽思路，发挥主观能动性，充分利用财政投入的杠杆作用，进行融资贷款，多渠道筹集资金投入到园区建设中来；第三，做好园区土地资源的经营利用，学习兄弟市“以地养地”的方式，对园区用地进行合理规划建设，通过商业用地出让盈利补偿工业用地亏损，从而保证园区开发资金的良性循环。
（二）充分发挥规划的龙头作用，以科学的规划引导和推进园区开发建设。
由于历史和体制的原因，珠海市的城市规划，特别市园区规划滞后，跟不上发展要。全市现有16个工业园区和经济功能区，数量多、规模小，园区规划、产业发展规划被动发展，园区布局、产业引导随意而混乱。这些问题必须尽快解决，发展不能等规划，规划必须要先行。我们必须在做好城市总体规划的同时，让科学合理的规划成为贯穿园区发展的主线。首先，全市要加大对规划的人力、物力支持力度，补偿在规划上的历史欠帐，为各项规划尽快出台提供有力的支撑。其次，要理顺规划管理体制，充分发挥基层规划部门和所在区镇的积极性；完善规划法规和管理制度，强化规划科学性、严密性、可操作性和权威性，严格保障规划的全面实施。第三，规划部门配合各工业园区，尽快出台有关园区发展的可操作性的控制性详规。就目前情况看，做好珠海市工业园区建设规划，要突出解决以下三个方面的问题：一是整合资源，形成规模效应，通过“总量不变位置变、集中开发连成片”的策略，整合现有一些小、散、乱的园区和可用土地资源，扩大工业园区的规模。二是要在现有产业基础上，因地制宜、因势利导，制定科学合理的产业发展规划，突出园区的产业特征，明确发展方向，引导全市工业产业的合理布局和产业配套，避免各园区产业选择的重复和恶性竞争。三是工业园区建设规划要与所在区域的城市（城镇）建设规划统一起来，从空间上解决城市功能的配套，形成园区工业化与所在区域城市化统一协调发展的局面。
（三）要以项目引进为抓手，大力开展择商选资，不断壮大园区实力。
招商引资是做大园区工业总量的首要措施。要改变思路，围绕产业集聚，以龙头项目引进为抓手，加大招商力度，促进工业经济实力快速壮大。首先，要提升招商理念，注重“招大招强”，将主要精力放在龙头项目、主导产业的招商上，在大项目带动下，扶持、培育一批产业龙头和配套企业。其次，要改变“谁引进、谁受益”激励政策，这一政策对招商引资虽然起到一定的积极作用，但其负面效应也很大，主要表现为不顾产业规划与配套，各区互相拆台，盲目、低水平地竞争招商。建议学习厦门的做法，招商职能和土地出让、税收职能分开，分别由不同的利益主体承担，这有利于避免各园区之间的恶性竞争以及产业选择无序和重复，有利于产业规划的执行和产业集群的形成，实现真正的招商“选”资，“择”商“选”资，而不是招商“抢”资。第三，要注重招商的质量和经济效益。坚持高投资、高产出、高效益优先的原则，制定科学合理的招商引资绩效考核体系，把投资强度、产出强度、税收贡献率、能耗水平和园区产业集群度等指标作为评价招商引资效果的核心指标。第四，在加快外延引资的步伐的同时，也要注意抓好内涵扩大再生产，鼓励已有企业进行技术改造，在现有土地基础上加高加密、增资扩产，提高园区单位面积的投资强度和产出强度。第五，要探索新的招商思路，进行“以商引商”，发挥企业在招商引资中的主体作用。
（四）以工业化带动城市化，促进工业化与城市化协调发展。
据统计，目前珠海的城市化水平已达到75.3％，其中，香洲区城市化率达到100％，而西部地区只有49.3％。珠海市实施“工业西进、城市西拓”战略以来，西部地区一直保持着较高的投资率和发展速度，工业产值占全市的比重越来越高，但是，在工业快速发展同时，城市化的步伐并未同步加快。工业园区与周边区域功能配套脱节，使得工业园区既像城市中的孤岛，也像村镇的远邻，工业园区对城市化和第三产业的带动效应未充分发挥。
作为工业化主战场的工业园区是城市的有机组成部分，工业化与城市化不应该割裂，而要同步发展。要认真学习兄弟市的先进经验，加强工业化与城市化协调发展的规划和统筹协调，整合资源，系统安排，分层实施，大力推进城市化发展。珠海市工业园区的城市化问题，因各自区域不同又各有区别。高新区、临港、富山、龙山、新青、联港等园区面积较大，并且远离城市中心区，有的甚至远离城市功能并不强大的镇，他们在城市化过程中需要解决的是工业园区与中心镇、新城区的协调建设问题。应该将这些工业园区与中心镇、新城区结合起来，以工业为主导，综合规划和开发新城市功能区域，做好区域第二、第三产业的空间配套。南屏、洪湾等小型工业区与邻近区域的城市功能呼应或园区内具体的第三产业设施配套建设问题的解决，要根据园区的具体情况，通过引导社会服务机构、周边镇村提供市场服务来解决。要按照推动科学发展与促进社会和谐的要求，在加快园区开发建设的同时，更加注重经济社会的全面发展。学习厦门“金包银”的做法，以工业园区为基地，把效益较好的市场资源给村镇搞配套，鼓励村集体和村民在工业园区周边发展第三产业，让村民在大办工业中得到实惠。
（五）创新体制机制，进一步改善园区发展的政务环境。
这次考察我们发现虽然天津、苏州、厦门园区的管理体制各不相同，但他们的运作却都是高效的。管理体制是否有效，主要在于运作过程中的磨合是否成功，关键有两点：一是明确、有强制力的职能分工；二是各管理机构之间的协调和谐。在珠海市的园区管理体制改革中，应对市、行政区、园区的权利、义务和利益关系进行科学合理、清晰明确的划分，建立精简、高效的园区管理架构，尽量减少由于体制性结构带来的矛盾磨擦，使各级管理机构互相促进、和谐发展。要强化高新区、高栏港区、横琴经济开发区等园区管委会的领导职能，赋予各区（功能区）市级审批权限，权力下放、利益下沉，充分利用和调动区、镇各方面资源和积极性。市政府各有关部门要强化为基层服务的意识，尽量下放审批权力，或在各区设立分支机构或者到现场办公，特别是要尽快建立起各区的土地挂牌交易中心，进一步提高政府服务效率。（作者：珠海市经济贸易局冯风梅）
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